Introdução
A Imprensa Nacional foi
criada por Decreto do príncipe regente D. João, em 13 de maio de 1808, com o nome
de Impressão Régia. Recebeu no decorrer dos anos novos nomes: Real Officina
Typographica, Tipographia Nacional, Tipographia Imperial, Imprensa Nacional,
Departamento de Imprensa Nacional, e, novamente, Imprensa Nacional.
A história dos 206 anos
dessa instituição pública, uma das mais antigas do País, confunde-se com a
História do Brasil e pontua o desenvolvimento da informação e da cultura
nacional. Com a sua criação surge a mídia impressa no Brasil – com quase
duzentos anos de atraso em relação a outras nações da América Latina – sendo o
primeiro jornal impresso no país, a Gazeta do Rio de
Janeiro,
em 10 de setembro de 1808.
Além disso, teve sólida
presença como casa editora até o ano 2000. Ou seja, o seu surgimento, inquestionavelmente,
é um dos mais importantes legados da transferência da Corte Portuguesa para o
Brasil, uma herança que se traduziu em bons e imprescindíveis serviços à
sociedade e ao Estado.
Com a criação de Brasília, o órgão teve a sua sede
transferida para a nova capital. Cumprindo o seu papel de órgão publicador dos
atos de governo para o Estado Brasileiro, imprimiu o Diário Oficial União em Brasília, já no dia da sua inauguração,
dando caráter de legitimidade à nova capital.
Hoje, é um órgão
integrante da estrutura da Casa Civil da Presidência da República, e tem como
visão ser referência como fonte exclusiva
de informações oficiais com modernidade, confiabilidade e acessibilidade. É
responsável pela recepção dos arquivos, editoração, impressão, disponibilização,
distribuição de exemplares impressos e guarda do acervo físico e eletrônico do Diário Oficial da União – DOU,
além de editorar, disponibilizar e armazenar o Diário da Justiça Federal da 1ª Região – e-DJF1. Uma nova
competência a ela foi agregada a partir de 2008 (Decreto nº 6.482, de 13 de
junho): a de atender à demanda de serviços gráficos dos órgãos da Presidência
da República e da Vice-Presidência, estendida aos órgãos da Administração
Pública Federal (Decreto nº 7.187, de 27 de maio de 2010) com prévia
autorização do ministro-chefe
da Casa Civil.
A dependência às normas regimentais
regulamentadoras da Administração Pública direta, que focam prioritariamente o
controle em detrimento dos resultados, tornam a gestão mais burocrática,
impondo ao órgão uma camisa de força. A ausência de autonomia administrativa e
financeira da Imprensa Nacional, embora consignadas na Lei nº 592, de 23 de
dezembro de 1948 e no Decreto nº 73.610, de 11 de fevereiro de 1974, (nos termos do artigo 172, do
Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, com a nova redação
dada pelo Decreto-lei nº 900,
de 28 de setembro de 1969), tem contribuído para dificultar a gestão de
processos administrativos com impacto direto nos processos finalísticos.
Para atender a sua missão
cresceu a exigência de contar – cada
vez mais – com
mão de obra capacitada e em constante processo de capacitação para fazer frente
aos recursos tecnológicos incorporados às rotinas administrativas e aos equipamentos adquiridos nos
últimos anos.
O seu quadro de pessoal é composto de
252 servidores ativos. Deste
total, 55%
farão jus à aposentadoria até o final de 2015. Para acompanhar a modernização e
os novos processos de trabalho,
diversas unidades
passaram a existir na informalidade, repercutindo e dificultando a gestão do
órgão. Os principais produtos e clientes da Imprensa Nacional estão representados
na figura 1:
Figura
1 - Produtos e clientes da Imprensa Nacional
Diariamente, são recepcionados
via web, criptografados com certificação digital e custodiados na Imprensa
Nacional cerca de 4.500 arquivos eletrônicos contendo matérias para publicação
no Diário Oficial da União,
resultando na editoração anual de cerca de 120.000 páginas. Mais de 32.000
origens estão certificadas e aptas para envio de matérias para publicação.
Competências
Institucionais
Regimentalmente
a Imprensa Nacional é incumbida de publicar e divulgar os atos oficiais da Administração
Pública federal, executar serviços gráficos para órgãos e entidades federais,
além de manter e preservar a base de dados das publicações e a memória da
imprensa brasileira, na forma do disposto no art. 12 do Anexo I ao Decreto nº
5.135, de 7 de julho de 2004, com a nova redação dada pelo Decreto nº 7.187, de
27 de maio de 2010.
A
Imprensa Nacional,
por meio do Diário Oficial da União,
materializa o principio da publicidade, estampado no artigo 37 da Carta Magna
de 1988, comum a todos os poderes da República e a todos os níveis de governo.
As normas legais, os atos de pessoal e os processos administrativos devem ser
de conhecimento público e não restrito às partes interessadas, escoimando,
assim, qualquer possibilidade de privilégio, uma vez que as edições diárias do
jornal estão disponibilizadas gratuitamente, com certificação digital, no portal eletrônico do
órgão, possibilitando consultas ao acervo completo do jornal na base de dados
da Imprensa Nacional.
Governança e
Gestão
A Imprensa Nacional,
vinculada ao Gabinete do ministro-chefe da Casa Civil da Presidência da
República, como responsável pela gestão da publicação oficial do País,
enquadra-se no modelo de gestão burocrático ou funcional, com rígido controle
sobre suas atividades, nível hierárquico
verticalizado, centralização, baixa autonomia e elevado controle, cristalizando
os problemas recorrentes da sua estrutura, tais como: foco nas funções e
nos procedimentos internos, nas normas, na autoridade e na hierarquia.
No
PPA 2012-2015 a Imprensa Nacional está inserida no Programa 2038 - Democracia e Aperfeiçoamento da Gestão
Pública, sob a responsabilidade da Presidência da República, com o objetivo
de ampliar o diálogo, a transparência e a
participação social no âmbito da Administração Pública, de forma a promover
maior interação entre o Estado e a sociedade, tendo como metas aprimorar a forma de produzir e armazenar
informações; e· assegurar que a sociedade tenha conhecimento dos Atos Oficiais
por meio da iniciativa 02DJ:
aperfeiçoamento de instrumentos de transparência na Administração Pública
Federal e de divulgação de informações oficiais para a Sociedade.
Por meio do Diário Oficial da União promove a transparência na Administração
Pública oficializando atos dos Poderes da República e contribuindo para a
governança do País como um todo. Ao
publicar, por meio físico e virtual, os atos colocados sob a sua
responsabilidade, insere-se como prestador de contas à sociedade sobre sua
missão e, consequentemente, se configura como canal de comunicação pública.
Apesar de ser um órgão da administração direta, sem
personalidade jurídica, tem um fundo próprio denominado por Fundo de Imprensa
Nacional-FUNIN, instituído pelo Decreto nº 73.610, de 4 de fevereiro de 1974,
que lhe concede autonomia financeira nos termos do artigo 172, do Decreto-lei nº 200, de
25 de fevereiro de 1967,
com a nova redação dada pelo Decreto-lei nº 900, de 28 de setembro
de 1969, fundo este
ratificado pela Lei nº 9.240, de 22 de dezembro de 1995. Entretanto, apesar da
legislação supramencionada, inexiste de fato a autonomia financeira para gerir
e executar os recursos originados de receitas próprias que lhe proporcionariam
a centralização de recursos e o financiamento das
suas atividades a cujo crédito seriam levados todos os recursos destinados a
atender as suas necessidades.
Ao
longo de seus 206 anos de existência, completados em maio de 2014, a Imprensa
Nacional teve seu modelo de gestão, sua estrutura e sua vinculação alterados inúmeras vezes. Ora como órgão departamental, ora como
órgão de natureza específica e singular. Enfim, sendo moldado às situações.
Atualmente, sua estrutura e sua governança estão representadas pela figura 2.
Figura
2 – Organograma da Imprensa Nacional –
Fonte Aplam (Adaptado)
Com a participação de gerentes,
assistentes, assessores, coordenadores e diretor-geral, em todas as etapas, foi
realizada a análise situacional da instituição, com a identificação dos pontos
fortes, os pontos de melhoria, as oportunidades e ameaças. Definidas a Missão,
Visão e os Valores institucionais foi elaborado o Plano de Ação dividido por
macroprocessos. Para cada macroprocesso foram definidos os objetivos
estratégicos, as metas e seus indicadores vinculados, contemplando os
principais processos nas áreas meio e fim. Resultante do último Planejamento
Estratégico da Imprensa Nacional o Plano de Ação, contendo os macroprocessos e
objetivos estratégicos, está sintetizado na figura 3.
Figura
3 - Plano de Ação da IN – Macroprocessos e objetivos estratégicos
Um
modelo jurídico-institucional adequado à Imprensa Nacional
A
escolha deste tema remete à necessidade de um olhar mais crítico, com angulação
própria, para um órgão específico, singular e estratégico da Administração
Pública Federal que agoniza por diferentes razões. Nas últimas décadas, o órgão padece com a
perda de profissionais por aposentadoria sem que haja a reposição da força de
trabalho. O último concurso para provimento de cargos aconteceu em 1984. Assim,
vem perdendo informação e vem perdendo conhecimento.
O seu parque gráfico era referência
nacional na segunda metade do Século XX. Em 1998, tem início o processo de
modernização do órgão, com informatização do processo editorial dos jornais
oficiais e de algumas rotinas administrativas. Em 2000, sob o pretexto de
alinhamento estratégico, tem alterada a sua vinculação do Ministério da Justiça
para Presidência da República (MP nº 2.049-20, de 29 de junho de 2000). Após
esta alteração, cerca de 300 servidores foram redistribuídos para outros
órgãos, a atividade gráfica foi extinta, à exceção da impressão dos jornais
oficiais (Decreto nº 4.260, de 6 de junho de 2002). Todos os equipamentos
gráficos foram doados ao Centro Gráfico
do Senado Federal.
Em 2008, por decreto presidencial nº
6.482, de 13 de junho, algumas competências retornaram à Imprensa Nacional, entre
elas a de voltar a produzir serviços gráficos para órgãos da Presidência da
República e para a Vice-Presidência.
Considerando que a missão do órgão de dar publicidade, validar e preservar as
informações oficiais, contribuindo para a cidadania, bem como prestar serviços
gráficos à Administração Federal e manter a memória da imprensa brasileira
é atividade exclusiva de ente público; considerando seu papel estratégico para
o Estado e a sua importância para a sociedade brasileira; considerando, ainda, ser
possível e viável a oxigenação do órgão com a alteração da modelagem jurídico-institucional,
este trabalho se propõe a contribuir para a tomada de decisão com comparações
entre modelos de gestão típicos da Administração Pública Brasileira.
Entende-se, e não pode ser diferente,
que o Estado não deve abdicar de fortalecer a sua atuação na prestação de
serviços públicos estratégicos com qualidade, otimizando recursos, diminuindo
custos e satisfazendo necessidades.
Portanto, urge a imperiosidade de
definição de um novo modelo jurídico-institucional para o Órgão, com adequação
dos seus níveis de hierarquização, governança, centralização, processos de
trabalho e, finalmente, recomposição da força de trabalho que assegure a
manutenção dos serviços prestados com qualidade ao Estado e à sociedade.
Modelos
jurídico-institucionais na Administração Pública Brasileira
A Administração Pública
Brasileira, conforme prescreve a CF, é composta por estruturas sujeitas a
regras diferenciadas e dividida em Administração
Pública Direta e a Administração Pública Indireta. Na Administração Direta estão inseridos os entes políticos
(União, Estados e Municípios), seus órgãos e departamentos. Neste caso a
representação jurídica é do ente e não dos órgãos e departamentos. A
Administração Indireta atinge as entidades autônomas criadas ou autorizadas por
lei, com capacidade jurídico-administrativa e, muitas vezes, orçamentos
próprios, que passam a assumir competências a elas repassadas por força da
lei. A figura 4 demonstra a composição da Administração Pública Brasileira.
Figura
4- A Administração Pública Brasileira
A Administração Direta, sob a ótica e a
organicidade brasileira, é composta por entes políticos ou primários, quais
sejam: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, que são independentes
entre si, exercem diversos tipos de controle sobre os órgãos e as unidades
administrativas vinculadas e isentas de personalidade jurídica própria.
Advém da Constituição
de 1967 o modelo de administração, agora indireta, criando espaço para que o
Estado possa transferir atividades para outras entidades autônomas, criadas por
lei específica, como autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de
economia mista, sempre com o objetivo de assegurar o interesse público.
Modelos de Gestão na
Administração Pública Brasileira
Nasce a
administração pública gerencial com a publicação
do Decreto-lei nº 200/67, com foco no combate ao nepotismo e à corrupção; nos
indicadores de desempenho para gestão; de forma descentralizada e delegada;
orientando-se para resultados e orientada para o cidadão.
O modelo de administração
para o desenvolvimento tem no Decreto-lei nº 200/67, o marco operacional
na visão de Humberto Falcão Martins,
“O
Decreto Lei nº 200, marco inicial deste movimento, estabeleceu uma radical
reestruturação na administração pública Federal, baseada em princípios como
planejamento, organicidade, centralização decisória e normativa; e
desconcentração (descentralização funcional, no texto legal),
notadamente por intermédio da administração indireta, quer para atuar em
setores produtivos da economia, quer para o cumprimento, com mais
flexibilidade, de funções típicas de estado.” (MARTINS, 1997:9).
A racionalização
funcional da administração pública, embora concentrada na administração indireta,
promoveu um inequívoco processo de crescimento da modernização administrativa,
com o rompimento entre a política e a administração, atributo
do modelo decisório tecnocrático e pelo controle dos meios de produção pela
tecnoburocracia. A dicotomia do modelo institucional tecnocrático,
praticado pelo Regime Militar, insulou o Estado do patrimonialismo derivado da
política, entretanto, não o isolou da influência patrimonialista tecnocrática,
que preservou viva a tendência patrimonialista utilizando formas como a dos anéis
burocráticos e estratégias de ganhos crescentes auto-orientados (rent
seeking). (Martins, 1997).
Entretanto,
duas consequências da aplicação do Decreto-lei nº 200/67, foram pontuais para o
enfraquecimento do núcleo estratégico do Estado, como anota Luiz Carlos Bresser Pereira,
“De um lado, ao permitir a contratação de
empregados sem concurso público, facilitou a sobrevivência de práticas
patrimonialistas e fisiológicas. De outro lado, ao não se preocupar com
mudanças no âmbito da administração direta ou central, que foi vista
pejorativamente como “burocrática” ou rígida, deixou de realizar concursos e de
desenvolver carreiras de altos administradores.” (BRESSER
PEREIRA, 1996:3).
A crise dos anos 80 e a globalização ensejaram a
necessidade de reformar e reconstruir o Estado passando por uma profunda
revisão das suas funções e da sua burocracia, como assinala Luiz Carlos Bresser
Pereira,
“A
crise fiscal e a crise do modo de intervenção do Estado na economia e na
sociedade começaram a ser percebidas a partir de 1987. É nesse momento, depois
do fracasso do Plano Cruzado, que a sociedade brasileira se dá conta, ainda que
de forma imprecisa, que estava vivendo fora do tempo, que a volta ao
nacionalismo e ao populismo dos anos 50 era algo espúrio além de inviável. Os
constituintes de 1988, entretanto, não perceberam a crise fiscal, muito menos a
crise do aparelho do Estado. Não se deram conta, portanto, que era necessário
reconstruir o Estado. Que era preciso recuperar a poupança pública. Que era
preciso dotar o Estado de novas formas de intervenção mais leves, em que a
competição tivesse um papel mais importante. Que era urgente montar uma
administração não apenas profissional, mas também eficiente e orientada para o
atendimento das demandas dos cidadãos.” (BRESSER PEREIRA, 1996:11).
Os
modelos de gestão estatal serão aqui aprofundados na medida em que se pretende
propor a alteração do atual modelo jurídico-institucional da Imprensa Nacional
e, por conseguinte, não haja interesse em discutir a possibilidade de propor a
alteração para um modelo de gestão não estatal para o órgão. Não há que se
discutir, também, a continuidade do modelo de gestão estatal de Administração
Direta, haja vista o objetivo do estudo, os dilemas e conflitos apresentados
anteriormente.
No
Brasil, a Administração Indireta é composta por quatro tipos de pessoas jurídicas
que se separam pelo regime jurídico de Direito o que as diferenciam entre ambas.
As autarquias e as
fundações públicas estão submetidas ao regime jurídico de Direito Público,
enquanto as empresas públicas e as sociedades de economia mista são reguladas
pelo regime jurídico de Direito Privado. Há ainda que considerar-se a existência de um quinto
tipo de figura jurídica: o órgão autônomo, regrado, também, pelo Direito
Público.
O
regime de Direito Público evidencia que as autarquias, os órgãos autônomos e fundações
públicas também estão submetidos ao regramento de contabilidade, orçamento,
remuneração de funcionários e publicidade, embora lhes assegure a titularidade
de poderes (como o de fiscalização, aplicação de sanções e o poder de polícia).
A
opinião de Lucas Rocha Furtado sobre o que caracteriza uma autarquia:
“A principal
característica das autarquias consiste na natureza da atividade que
desenvolvem. É certo que existem autarquias cujas atividades não se podem
considerar exclusivas do Estado. A Universidade de São Paulo – USP, por
exemplo, desempenha a atividade de ensino, pesquisa e extensão universitárias,
que não são consideradas típicas de Estado. Todavia esta universidade é uma
autarquia. Se existem, desse modo, entidades autárquicas cujas atividades não
são exclusivas ou típicas do Estado, sempre que as entidades políticas
descentralizam atividades desta natureza, típicas de Estado, a entidade a ser
criada é uma autarquia.” (FURTADO, 2007: 180)
Muito embora regradas pelo
regime de Direito Privado as empresas públicas e as sociedades de economia
mista são influenciadas pelo regime de Direito Público e, portanto, não se
equivalendo a entes privados.
Na comparação entre a
empresa pública e a sociedade de economia mista, Lucas Rocha Furtado, considera
o capital social como primordial à distinção:
“A primeira e mais
importante distinção diz respeito à formação do capital social. Nas empresas públicas, e é exatamente daí que surge
seu nome, o capital é exclusivamente público. Este fato, de que o capital de
uma empresa pública é totalmente público, na prática, faz com que quase todas
as empresas públicas tenham um único sócio. O que caracteriza a empresa pública,
todavia, não é a existência de um só sócio, mesmo porque existem empresas
públicas com mais de um sócio.” (FURTADO, 2007: 223)
Considerando as principais
características das entidades regradas pelo regime de Direito Público e àquelas
regradas pelo regime de Direito Privado e, ainda, possibilitando a análise mais
subjacente da modelagem institucional, segundo diferentes níveis de viabilidade
política e administrativa que perpassam estes modelos organizacionais, são
detalhados no quadro nº 1, a seguir, as peculiaridades de uma autarquia, de um
órgão autônomo (regime de Direito Público) e de uma empresa pública (regime de
Direito Privado) antecipando uma reflexão sobre a proposição de um novo modelo
jurídico-institucional para a Imprensa Nacional.
AUTARQUIA
|
ÓRGÃO AUTÔNOMO
|
EMPRESA PÚBLICA
|
AUTONOMIA
|
•Integram
a Administração Indireta.
•Vinculam-se
aos órgãos da administração direta.
•Não
há subordinação hierárquica para com a entidade a que pertence.
•Autonomia
administrativa
|
•Contrato
de Gestão e Desempenho
|
|
ATIVIDADES DESENVOLVIDAS
|
•Atividades
típicas da Administração Pública, de cunho social, serviços que exijam uma
maior especialização por parte do Estado, com organização própria,
administração mais eficiente.
|
•Atividades
de execução, que exigem alto grau de especialização e fiscalização.
|
•Atividades
de natureza econômica ou execução de serviços públicos.
|
NATUREZA JURÍDICA
|
•Personalidade
jurídica própria (Art. 5º, I, Decreto-lei 200/67).
•Pessoa
jurídica de direito público quanto à criação, extinção, poderes,
prerrogativas e privilégios.
|
•Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com
patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a
exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por
força de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se
de qualquer das formas admitidas em direito.
|
CRIAÇÃO
E EXTINÇÃO
|
•Criados
e extintos por lei específica (Art. 37, XIX, da CF), por iniciativa privativa
do Presidente da República – projeto de lei. (Art. 61,§ 1º, II, alínea “e”,
da CF).
|
CAPITAL
|
•É integralmente público, podendo ser integralmente oriundo de receitas
próprias.
•Sem
fins lucrativos.
|
•É integralmente público, é exclusivo da União.
•Podem ser constituídas por qualquer modalidade societária legalmente
admitida (S/A, Ltda. etc).
•Pode
ter lucro
|
PATRIMÔNIO
|
•Patrimônio
próprio. O patrimônio inicial da autarquia e do órgão autônomo é formado a
partir da transferência de bens móveis e imóveis da entidade criadora.
•Os
bens são públicos e impenhoráveis e imprescritíveis.
.
|
•Patrimônio
próprio. Os bens públicos recebidos para formação de seu patrimônio e os
adquiridos no desempenho de suas atividades, passam a formar uma outra
categoria de bens públicos, com destinação especial, sob a administração
particular da empresa.
•Podem
ser utilizados, onerados ou alienados, na forma estatutária e
independentemente de autorização legislativa especial.
|
PESSOAL
|
•Contratação
por concurso público. (Art. 37, inciso II, CF).
•Proibição
de acumulação de cargos, empregos e funções públicas. (Art. 37, XVII, CF).
•Para
fins penais e de improbidade administrativa estão sujeitos às cominações
legais do CP
•Teto
de remuneração art. 37, & 9º, CF
Regidos
pela Lei nº 8.112/90.
•Tem
estabilidade.
|
•Contratação
por concurso público. (Art. 37, inciso II, CF).
•Regidos
pela CLT-Decreto-lei 5.452/43.
•Não
tem estabilidade.
|
INVESTIDURA DOS DIRIGENTES
|
•Conforme
prevista em seu estatuto, a competência para nomeação é privativa do
Presidente da República, (Art. 84, XXV, CF).
|
•Poderá
necessitar de prévia aprovação pelo Senado Federal. (Art. 84, XIV, CF).
|
•Não
necessita de prévia aprovação pelo Senado Federal.
|
CONTROLE JUDICIAL E JUÍZO COMPETENTE
|
•Prazo
processual privilegiado – quádruplo para contestar e em dobro para recorrer
CPC art. 188.
•Litígios
comuns, sendo autoras, rés, assistentes ou opoentes, têm suas causas
processadas e julgadas pela Justiça Federal (CF art. 109 inciso I).
|
•Litígios
entre o servidor e a autarquia federal ou órgão autônomo serão processados e
julgados pela justiça federal.
|
•Litígios
entre o empregado e a empresa pública serão processados e julgados pela
justiça trabalhista. (CF, art. 114).
|
CONTRATOS
|
•Sujeitam-se
as normas gerais de licitação e contratação (lei 8.666/1993). Art. 22, XXVII,
CF – art 37, XXI, CF.
|
•Sujeitam-se
as normas gerais de licitação e contratação (lei 8.666/1993).
|
FISCALIZAÇÃO
|
•A fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial será exercida pelo Congresso Nacional, com o
auxilio do Tribunal de Contas da União. (Art. 70 e 71, II,CF).
|
RESPONSABILIDADE CIVIL
|
•Responderão pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso
contra o responsável no caso de dolo ou culpa. (CF, art. 37, § 6º).
|
IMUNIDADE TRIBUTÁRIA
|
•Gozam
de imunidade tributária recíproca, que veda a instituição de impostos sobre o
patrimônio, a renda e os serviços das autarquias, desde que vinculados a suas
finalidades essenciais ou às que dela decorram. (Art. 150, § 2º, CF).
|
•Não
gozam de imunidade tributária. (STF ADin 3089/DF,
13.02.2008).
|
EXEMPLOS
|
|
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•RFB,
DPF, SFB.
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•Exploradora
de atividade econômica: CEF.
•Prestadora
de serviços públicos: BNDES, ECT, RADIOBRÁS, SERPRO.
|
Quadro 1 – Comparativo entre Autarquia,
Órgão Autônomo e Empresa Pública
Considerações sobre a aplicação na
Imprensa Nacional de um dos modelos apresentados
Dentre as considerações
sobre características da modelagem e o que se pretende para a adoção de um novo
modelo jurídico-institucional para a Imprensa Nacional, algumas se destacam:
Sobre autonomia – As entidades autárquicas em regime
especial, aqui também considerados os órgãos autônomos, trazem em si condições
de independência de ação e liberdade administrativa que as tornam instrumento
flexível e eficiente de ação. A gestão mais dinâmica, econômica e transparente
faz com que sejam minimizadas as questões burocráticas que normalmente retardam
as decisões do Estado quando do cumprimento de sua missão. Às autarquias
especiais foi conferida competência para determinar o seu orçamento, devendo
ser observados, no entanto, a metodologia de planejamento estabelecida pela CF
e o princípio da unidade orçamentária. Por outro lado, tais entidades contam
com fontes próprias de recursos – caso da Imprensa Nacional que possui o Fundo
de Imprensa Nacional-Funin – destinadas ao financiamento de suas atividades e
capazes de lhe assegurar total independência de atuação.
Sobre atividades
desenvolvidas – A missão da Imprensa Nacional de
publicar os atos oficiais está direcionada a relações de serviços públicos e não de direito
econômico, considerando que os serviços prestados pelo Órgão são sem fins
lucrativos e de cunho social, uma vez que, por meio da publicidade dos atos
oficiais, presta um serviço relevante à sociedade, características que a
identificam mais com uma autarquia e/ou órgão autônomo.
Sobre
modelagem jurídica – A Imprensa Nacional, como Autarquia, estará sujeita a regras e
princípios de direito público, especialmente como decorrência do postulado da
continuidade dos serviços públicos, e do exercício de sua atividade-fim, nos
termos do art. 175 da Constituição Federal.
Sobre os bens
na nova modelagem – Os bens da Imprensa Nacional, no caso de transformação em
empresa pública prestadora de serviços públicos ou em autarquia, quando
transferidos permanecem protegidos com as prerrogativas próprias dos bens dos
entes de direito público, inalienáveis, impenhoráveis e imprescritíveis.
Sobre o quadro
de pessoal – Os empregados
da empresa pública são regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho e não tem
estabilidade, enquanto os funcionários da autarquia e/ou órgão
autônomo são
regidos pelo regime jurídico único dos servidores públicos civis da União,
mesmo regime em que se enquadram, atualmente, os servidores da Imprensa
Nacional. A
transformação da Imprensa Nacional em Empresa Pública ensejaria situações
diferenciadas de regimes jurídicos, remuneratórios e de avaliação de
desempenho, o que acarretaria segregação entre os servidores, dificultando a
gestão de pessoas. A
Imprensa Nacional possui um quadro de pessoal especializado, com capacidade
técnica qualificada para a execução da sua competência regimental, com
responsabilidade institucional em manter o sigilo dos atos oficiais até a sua
divulgação, o que deverá suscitar em certas vantagens, na pretendida mutação
para um modelo autárquico, com um plano de carreira diferenciado.
Sobre controle
e juízo – Não menos
relevantes seriam os benefícios processuais da escolha do modelo autárquico,
como: prazo processual privilegiado, quádruplo para contestar e em dobro para
recorrer; isenção do pagamento de custas judiciais; e litígios entre o
servidor e a autarquia permaneceriam processados e julgados pela Justiça
Federal. Especialmente importantes nesse contexto são os benefícios do
precatório.
Proposição
de modelo jurídico-institucional para a Imprensa Nacional
Não é trivial e tão pouco subliminar
o propósito de um novo modelo jurídico- institucional para um órgão com as
especificidades da Imprensa Nacional.
Sob o aspecto da natureza
dos serviços prestados pela imprensa Nacional torna-se defensável a proposição
de que deva assentar-se com maior afinidade como órgão integrante da
administração indireta, condição que lhe assegurará autonomia administrativa e
operacional; personalidade jurídica própria; flexibilidade para gestão dos
recursos financeiros captados por esforço próprio; definição de plano de
carreira e remuneração; agilidade na tomada de decisão etc.
Tal proposição sinaliza
para a definição da Imprensa Nacional como uma entidade autárquica em regime
especial, podendo aderir, em curto espaço de tempo, a inserção como uma Agência
Executiva por meio de um Contrato de
Gestão que, por sua vez, estabelecerá objetivos estratégicos e metas a
serem atingidos, em determinado período de tempo, assim como indicadores que
permitirão mensurar seu desempenho na consecução dos compromissos pactuados no
contrato, com características capazes de lhes assegurar uma autonomia
diferenciada.
A autonomia técnica não
prescinde da autonomia financeira e orçamentária, sendo essa fundamental para
assegurar a consecução de suas atividades finalísticas.
Conforme entendimento já
consolidado na doutrina, as entidades autárquicas em regime especial trazem em
si condições de independência de ação e liberdade administrativa que as tornam
instrumento flexível e eficiente de ação.
É certo, porém, que a nova
modelagem requer diversos graus de negociação e convencimento entre diversos
atores, sem que nenhum deles possa caracterizar-se como obstáculo intransponível.
As tratativas deverão iniciar-se pela Casa Civil da Presidência da República e,
após o convencimento e a legitimação da proposta, envolver o Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, incluindo o tema na agenda do Governo.
Entretanto, considerando e
antevendo as dificuldades para colocar em prática tal proposição, um viés surge
como alternativo na modelagem a ser discutida. Dispensando novas medidas
legislativas e, portanto, menor esforço de negociação do Executivo, ao abstrair-se
de alternativas possíveis, passando de fato a dispensar tratamento de órgão
autônomo à Imprensa Nacional, condição que já lhe é conferida pela legislação (Lei nº
592, de 23 de dezembro de 1948, Decreto no
73.610, de 11 de fevereiro de 1974 e Decreto nº
4.521, de 16 de dezembro de 2002). Desta maneira, o reconhecimento da
condição de órgão autônomo ocorreria de fato com a edição de um Decreto
alterando e atualizando competências do órgão em conformidade com o que dispõe
o Decreto Lei 200/67, alterado pelo Decreto Lei 900/69, ainda vigentes, que
considera Órgão Autônomo uma figura jurídica:
“Art.172. O Poder
Executivo assegurará autonomia administrativa e financeira, no grau conveniente
aos serviços, institutos e estabelecimentos incumbidos da execução de atividades
de pesquisa ou ensino ou de caráter industrial, comercial ou agrícola, que por
suas peculiaridades de organização e funcionamento, exijam tratamento diverso
do aplicável aos demais órgãos da administração direta, observada sempre a
supervisão ministerial.
§ 1º Os órgãos a que se refere este artigo terão a
denominação genérica de Órgãos Autônomos.
§ 2º Nos casos de concessão de autonomia
financeira, fica o Poder Executivo autorizado a instituir fundos especiais de
natureza contábil, a cujo crédito se levarão todos os recursos vinculados às
atividades do órgão autônomo, orçamentários e extra-orçamentários, inclusive a
receita própria.”
Conclusão
As
modelagens propostas, qualquer que seja a opção adotada, proporcionarão uma
guinada à Imprensa Nacional considerando os seus processos de trabalho administrativo
e finalístico, uma vez que será alcançada por uma personalidade jurídica
própria que contribuirá para a celeridade e otimização na tramitação de
processos para aquisição de bens e insumos; na contratação e na prestação de
serviços; no controle e na gestão dos recursos provenientes de esforço próprio
– considerando as restrições orçamentárias; na possibilidade da aplicação de um
modelo gerencial focado na racionalização de processos e na economia de recursos;
e na cobrança e na responsabilização dos agentes pelas metas e resultados
alcançados.
O
modelo a ser adotado permitirá, ainda, a
adequação dos seus níveis de autonomia, hierarquização e governança.
Não custa lembrar, entretanto, que a escolha de um
novo modelo jurídico-institucional para a Imprensa Nacional, embora necessário
e urgente, por si só, signifique que todos os problemas e dilemas apontados se
esgotem a partir da implantação. Para que seja exitosa a nova modelagem será necessária
a conscientização de atores, nos diversos níveis, para a mudança cultural e
organizacional, fazendo com que não existam zonas de conforto nos fluxos de
trabalho contribuindo para a efetividade no cumprimento da missão.
Referências bibliográficas
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1995. Ratifica o Fundo de Imprensa
Nacional, o Fundo de Prevenção, Recuperação e de Combate às Drogas de Abuso e o
Fundo de Defesa dos Direitos Difusos. Acesso em 7 de agosto de 2014: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9240.htm
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providências. Acesso em 8 de agosto de 2014: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del0200.htm
______, Medida Provisória nº 2.049-20, de 29 de junho de 2000. Altera dispositivos da Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998. Dispõe
sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras
providências. Acesso em 13 de agosto de 2014: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/Antigas/2049-20.htm
______, Decreto nº 6.482, de 13 de junho de
2008. Altera o Decreto no 5.135, de 7 de julho de 2004, que
aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e
das Funções Gratificadas da Casa Civil da Presidência da República, visando
acrescer competências à Imprensa Nacional, transfere as atividades relacionadas
à biblioteca da Imprensa Nacional da Advocacia-Geral da União para a Imprensa
Nacional, e dá outras providências. Acesso
em 25 de julho de 2014: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Decreto/D6482.htm#art5
______, Decreto no 7.187, de 27 de maio de
2010. Dá nova redação a dispositivos do art.
12 do Anexo I ao Decreto no 5.135,
de 7 de julho de 2004, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro
Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas da Casa Civil
da Presidência da República, no tocante às competências da Imprensa Nacional.Acesso
em 25 de julho de 2014: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7187.htm#art3
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JORGE LUIZ ALENCAR GUERRA
Especialista em Gestão Pública
Enap
– 9ª edição
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